Una solución justa para el financiamiento universitario: un informe sobre políticas públicas de la Fundación Libertad y Progreso

La gratuidad universitaria en la Argentina no nace con la Reforma de 1918 sino que fue considerada por primera vez por el Gobierno de Juan Domingo Perón, quien en el Primer Plan Quinquenal de 1947 propuso la gratuidad para aquellos estudiantes hijos de obreros. Dos años después se instrumentó, pero para todos los estudiantes universitarios sin excepción, mediante el decreto 29.337/49.

La Constitución de 1994 en su artículo 75, inciso 19 referido a la educación dice que deberá garantizar “los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales”. Observamos que se habla de la gratuidad, pero también de la equidad. La interpretación corre sobre el eje que, existiendo alumnos que se encuentran en condiciones de pagar una cuota razonable por su educación, ¿por qué se la debieran solventar todos los contribuyentes, independientemente si acceden a la universidad estatal o no? La gratuidad para todos entra aquí en directa colisión con el concepto de equidad. Se está subsidiando con impuestos pagados por personas de menores recursos a quienes son beneficiados y podrían pagar una cuota razonable. La gratuidad universitaria universal no contribuye, sino que contradice la igualdad de oportunidades para aquellos que quieran estudiar.

Lo que se debe lograr es darle razonabilidad al sistema de financiamiento universitario, con equidad y con una mejor asignación de los escasos recursos públicos. El arancelamiento para quienes pueden pagar no choca con la esencia de la educación gratuita para quien la necesite. Esto es razonable y además justo. Este proceder es aplicado por muchos países que emplean información impositiva, o la proveniencia de escuelas privadas, u otros sistemas de comprobación de capacidad de pago. Aquellos que no tengan esa capacidad se benefician con becas o préstamos de honor a muy baja tasa de interés. De esta forma podrán cursar su carrera de grado quienes quieran estudiar y no estén en condiciones económicas de afrontarlo. Se cumpliría así con ambos mandatos: el de gratuidad y el de equidad propuesto en nuestra Constitución.

PUESTO EN NÚMEROS

Al analizar las estadísticas oficiales de Presupuesto Universitario, que no solo incluye los gastos de funcionamiento y salarios de las universidades, sino también los de investigación, extensión y otros, por ejemplo, los vinculados a los hospitales universitarios, vemos que para 2024 están asignados unos $1.952.778 millones. En tanto que las estadísticas del Ministerio de Capital Humano arrojan que en el sistema de educación superior hay 2.540.854 estudiantes, de los cuales 2.030.633 están inscriptos en instituciones de gestión estatal (79,9% del total). Esto arroja un gasto anual promedio por alumno de $961.600, o el equivalente a unos $80.138 por mes.

PROPUESTAS PARA MEJORAR LA EQUIDAD Y LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA

La realidad es que el sistema de financiamiento actual incumple con el criterio básico de equidad, ya que establece un subsidio cruzado de aquellos que no utilizan el sistema universitario estatal a aquellos que sí lo hacen. Además, al hacer que las universidades dependan de las transferencias del Tesoro Nacional, vuelve imposible la real autonomía universitaria, fundamental para asegurar su buen funcionamiento.

En el mundo, la gratuidad para quienes lo necesiten se ha instrumentado en el mundo de diversas formas (en el Anexo I se presenta una lista de países que arancela el acceso a la universidad estatal). Teniendo esto en cuenta, proponemos una serie de mecanismos de financiamiento universitario, incluyendo el arancelamiento selectivo, que atiendan a los criterios básicos de equidad y autonomía, con el objetivo de que las universidades nacionales logren, o se acerquen lo más posible, al autofinanciamiento, sin por ello cercenar las oportunidades de acceder a la educación superior de las personas y familias de menores ingresos.

Un arancelamiento selectivo no busca evitar que aquellos que no puedan pagar la universidad no accedan a ella. Por el contrario, lo que se busca es que quienes puedan, que tienen la capacidad económica y que muchos de ellos vienen de colegios privados, paguen una cuota mensual para estudiar allí. Dentro de este mismo eje, el planteamiento busca también cobrar el costo de la educación a aquellos extranjeros que estudian en las universidades públicas nacionales.

Auto financiamiento mediante subsidios cruzados dentro de la propia Universidad

Para este ejercicio se ha utilizado un trabajo de investigación de la Universidad Nacional de Hurlingham, el cual indica que el porcentaje de alumnos en las universidades públicas que pertenecen a un nivel socioeconómico de los dos quintiles más altos es del 37,3%. Estos se encontrarían en capacidad de pagar una cuota completa. El tercer quintil, considerado de ingresos medios, comprende un 20,4% de los alumnos y pagarían media cuota. El cuarto y quinto quintil, de menores ingresos, comprende un 41,9% del alumnado y son aquellos que en este ejercicio asumimos que debería preservárseles la gratuidad.

Las cuotas de aranceles para quienes pueden pagar se dimensionan para cubrir la totalidad del presupuesto de la Universidad. Esto independizaría la universidad pública del presupuesto del Gobierno, asegurando su autonomía. Dadas estas condiciones, si se asume que aquellos que pagan cuota completa y quienes pagan la mitad deberían hacerse cargo del presupuesto anual resulta que la cuota completa implicaría un arancel mensual de $168.712, que sería pagado por solo el 37,7% de los alumnos que son categorizados como de mayores ingresos. Por otro lado, los de ingresos medios pagarían un arancel mensual de $84.356. Mientras que el 41,9% de los alumnos no pagaría arancel alguno y seguiría accediendo a la educación superior pública de manera gratuita.

De esta forma, se establecería un esquema donde el 62,3% de los estudiantes de universidades nacionales recibirían algún tipo de subsidio (total o parcial), que sería cubierto con las cuotas pagadas por los alumnos de mayores ingresos.

Nuestro relevamiento en universidades privadas actualmente en la Argentina muestra cuotas mensuales de entre $300.000 y $800.000. Esto indica que tanto una cuota completa como una media cuota, según hemos calculado, alcanzarían para cubrir actualmente todo el presupuesto universitario. Éstas serían considerablemente más bajas que las de otras instituciones de educación superior. Si más alumnos puedan pagar esa cuota o una más elevada, el presupuesto universitario podría aumentarse y así solucionar el financiamiento universitario.

La autofinanciación modificaría favorablemente el interés por competir entre universidades. Habría mejores incentivos a la gestión de los fondos y un interés de los estudiantes por el control de la utilización de los recursos. El subsidio cruzado directo entre estudiantes de una misma universidad puede argumentarse como solidaridad (no compulsiva ya que la regla estaría expuesta antes de ingresar). La casi totalidad de los costos de las universidades luego de contraídas resultan fijos ante variaciones del número de alumnos. Por ello si los que no pueden pagar no hubieran concurrido, las cuotas de los que pueden pagar serían las mismas que se han calculado. Esta circunstancia quita peso a la crítica al subsidio cruzado directo.

Subsidio estatal directo no reembolsable, para solventar el costo del segmento estudiantil que no paga o no cubre su costo completo

Una alternativa es establecer un esquema donde el Tesoro Nacional realiza un aporte para cubrir el Presupuesto universitario proporcional de los alumnos de menores ingresos e ingresos medios.

Utilizando los mismos supuestos que en el mismo ejercicio anterior para el conjunto de las universidades nacionales, el esquema resulta en una disminución del arancel universitario que pagarían los alumnos de mayores ingresos, que pasaría de $168.172 a $80.138 (-52,3%) y también del que pagarían los de ingresos medios, que se vería reducido de $84.356 a $40.609.

El subsidio anual a cargo del Tesoro Nacional sería de $ 818.000 millones anuales, si consideramos el presupuesto universitario de 2024. Esto indica que, aproximadamente el 60% del presupuesto universitario estaría solventado por los alumnos, pero un 40% no. La universidad pública continuaría siendo presupuestariamente dependiente del Gobierno Nacional. Su autonomía mejoraría, pero continuaría afectada.

Aporte cooperativo para los estudiantes de menores ingresos

Adicionalmente, en las alternativas 1 y 2, se podría incluir un aporte cooperativo simbólico para los estudiantes de menores ingresos que atenúe la diferenciación entre los alumnos arancelados versus no arancelados. Aquellos alumnos de los dos quintiles inferiores, que no se encuentran en condiciones de afrontar la cuota, harían un pago simbólico de tasas administrativas, que estimamos rondaría un octavo del arancel completo, equivalente a unos $10.017 mensuales.

La necesidad de financiamiento estatal quedaría en $750.000 millones anuales

Considerando la propuesta donde se establece un arancelamiento segmentado con aportes del Tesoro Nacional (alternativa 2), si además se incorpora el aporte cooperativo simbólico, quedaría de la siguiente forma:

– Financiamiento mediante préstamos con tasa subsidiada y garantías del Estado a quienes no pueden cubrir parcial o totalmente su costo

Bajo este esquema, los alumnos de ingresos medios y/o bajos, podrán acceder a un crédito para financiar su educación superior bajo una tasa subsidiada, constituyendo un subsidio estatal indirecto. El estudiante asumirá una deuda que va acumulando mes a mes y que comenzará a devolver luego de su graduación, cuando se entiende recibirá el retorno de su educación superior. El Estado actuará como garante del crédito y será quien pagará el suplemento de la tasa de interés. Desde el punto de vista de la contabilidad pública pasa a ser un pasivo público.

El capital y la administración de los créditos podrá estar en manos de bancos privados o públicos, u otras entidades financieras, según lo dicte la reglamentación. De esta forma, el Estado se haría cargo de promover e incentivar estos préstamos a los alumnos.

Esta metodología, si bien disruptiva para Argentina, es ampliamente utilizada en la región y en el mundo, pudiéndose citar los ejemplos de Estados Unidos y Chile.

–Fondo de Solidaridad Universitaria: fondo de becas financiado con aportes de los graduados

En este caso se propone un esquema donde los graduados de la universidad estatal que recibieron algún tipo de asistencia en forma de beca total o parcial tengan la obligación de aportar a un Fondo de Solidaridad Universitaria que sea administrado por la propia universidad y que se utilice para otorgar nuevas becas.

En este caso, los estudiantes becados total o parcialmente firmarían un contrato con la universidad bajo el cual se comprometan a aportar hasta un determinado porcentaje de su ingreso laboral, por ejemplo, del 10%, al Fondo de Solidaridad Universitario, hasta devolver íntegramente la ayuda recibida. Otra alternativa es que se comprometan a pagar mensualmente un porcentaje del arancel total vigente de la universidad.

Lo positivo de esta alternativa es que genera un compromiso mutuo entre los graduados, la universidad y los estudiantes, lo cual, entendemos genera mejores incentivos que la intervención estatal indirecta mediante el subsidio de tasas.

Este mecanismo es ampliamente utilizado por universidades privadas en todo el mundo, y también es una de las formas de financiamiento que utilizan las universidades estatales en Uruguay.

– Ayuda mediante becas aportadas por instituciones privadas o empresas

Como fuente adicional de financiamiento propio, las universidades estatales deberán propender a conformar fondos constituidos con donaciones y aportes de organizaciones privadas y/o empresas. Para incentivar estas donaciones, se podría proponer exenciones impositivas, por ejemplo, que puedan ser descontadas de la base imponible del Impuesto a los Ingresos (mal llamado Ganancias) de las personas físicas y jurídicas. Y se debería llamar a que las provincias suscriban exenciones similares sobre Ingresos Brutos y otros gravámenes subnacionales.

Esta sería otra forma de premiar a quienes elijan ayudar en el financiamiento universitario, manteniendo al estado en un costo y un rol indirecto.

-Ingresos por trabajos de investigación, consultoría y otros servicios

La capacidad técnica y profesional de las universidades deberá ser utilizada también para brindar servicios e investigación de valor que se conviertan en ingresos genuinos para la institución. Si bien no creemos que pueda convertirse en la fuente primaria de ingresos, sí podría contribuir a generar una mejor vinculación entre la universidad estatal y el sector privado, y a facilitar la inserción laboral de los estudiantes y graduados.

No obstante, es necesario alertar que este mecanismo puede llegar a desvirtuar la misión de la universidad.

LAS REFORMAS LEGISLATIVAS QUE SE NECESITAN

Para que las universidades puedan avanzar en la implementación de nuevos mecanismos de financiamiento que contribuyan a mejorar la equidad del sistema y su autonomía financiera resulta necesario modificar algunos artículos de la Ley de Educación Superior Nº25.521 (en el Anexo IV se presenta el detalle de las modificaciones requeridas), habilitando a que las universidades nacionales puedan apoyarse en otras fuentes de ingresos, además del Presupuesto Nacional y las transferencias del Tesoro.

La implementación de estas alternativas requiere tiempo y gradualidad en su aplicación. Sin embargo, son tendientes a garantizar un financiamiento universitario adecuado y, tal vez más importante, autonomía financiera real de las universidades. Por otro lado, no hay una opción única, sino que pueden combinarse las diferentes alternativas para mejorar el financiamiento con equidad.